Le peculiarità “intrinseche” nella Pubblica Amministrazione italiana e lo scenario di cambiamento che le organizzazioni si trovano sempre più spesso a dover fronteggiare a livello di cliente-utente, di nuove tecnologie e del clima concorrenziale sempre più agguerrito, ha richiesto una riflessione profonda sulla cultura organizzativa diffusa all’interno del Public Sector proprio a partire dagli anni Novanta del XX secolo. Parlare di reingegnerizzazione dei processi nella Pubblica Amministrazione ci fa quasi “venire i brividi” e potrebbe, a prima vista, risultare un approccio meramente teorico o astratto se non adeguatamente “contestualizzato” all’interno della realtà pubblica. Dallo studio dell’economia aziendale, l’azienda “vivente” ed operante nell’epoca del Postmodernismo , per poter garantire una sufficiente flessibilità, un costante adeguamento all’evoluzione tecnologica, un necessario e sistematico ri-orientamento all’utente-cliente attraverso la progettazione ed erogazione di un’elevata qualità dei servizi, deve organizzarsi secondo modalità che siano di ausilio nel raggiungere tali obiettivi. Nel contesto dell’amministrazione pubblica, storicamente legato più ad una visione giuridico-formale (“mera compliance” al dettato normativo e ad una cultura per atti amministrativi) piuttosto che un approccio per processi, esiste una difficoltà oggettiva già nell’individuare le linee operative (che spesso coinvolgono unità organizzative diverse appartenenti al nucleo operativo di base ), le quali hanno un impatto sul risultato finale (output erogato all’esterno). La “lettura per processi” comporta un’analisi ed una riprogettazione dell’organizzazione aziendale, che non si incentri sui concetti classici di attività, compiti e funzioni, gerarchicamente legati, ma che si basi su un insieme di attività omogenee dal punto di vista dell’output e correlate tra loro al di là dei confini funzionali, regolate da meccanismi di coordinamento che trascendono l’aspetto puramente gerarchico-strutturale: è essenziale per il management pubblico concentrare l’attenzione sui processi. Anche la stessa “rivoluzione legislativa” ha dato un impulso dottrinale con lo scopo di promuovere l’efficienza, l’efficacia, l’economicità gestionale e di ridisegnare il rapporto tra la stessa PA ed il cittadino in un’ottica di miglioramento della qualità del servizio erogato: la Legge 142/1990 concernente la riforma dei poteri delle autonomie locali in concerto con la Legge 241/1990 che disciplina le nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di accesso ai documenti amministrativi, la Legge 29/1993 che definisce i criteri per la razionalizzazione della Pubblica Amministrazione istituendo i servizi di controllo interno o nuclei di valutazione (art. 20 commi 1-2) e per “privatizzare” il pubblico impiego. Il Decreto Legislativo 77/1995 che ridisegna l’ordinamento finanziario e contabile degli Enti locali mediante l’introduzione di strumenti di gestione innovativi, quali il PEG (Piano Esecutivo della Gestione), il bilancio pluriennale “autorizzatorio” e la contabilità economica che conferiscono sistematicità agli strumenti di programmazione e di budgeting; inoltre il Decreto 77/1995 introduce esplicitamente la funzione del controllo di gestione finalizzata alla verifica del raggiungimento degli obiettivi fissati nel rispetto delle condizioni di economicità efficienza ed efficacia. La teoria del New Public Management ha trovato larga espressione nelle Leggi di riforma amministrativa denominate “Leggi Bassanini I-IV”: la prima di queste la Legge 59/1997 “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed Enti Locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa” che si basa su due punti cardine, il federalismo amministrativo, lo Stato “snello” (downsizing dell’amministrazione centrale), la semplificazione legislative e delle procedure amministrative. La seconda delle Leggi Bassanini, Legge 127/1997 “Misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e procedimenti di decisione e di controllo” concerne la semplificazione amministrativa, la “velocizzazione” della macchina burocratica, riforma dei controlli, razionalizzazione dell’attività dei Comuni ed istituzionalizzazione del City Manager. La “Bassanini ter”, Legge 191/1998 contenente reintegrazioni alle leggi precedenti, mentre l’ultima Legge 50/1999 “Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi-Legge di semplificazione”. Tra le riforme degli anni ’90 si deve ricordare il Decreto Lgs. 286/1999 in attuazione alla Legge 15 marzo 1997, n.59, il quale rivisita e puntualizza il sistema dei controlli interni identificando al suo interno quattro tipologie di controllo e i soggetti ad esse assegnati, l’articolo 1, comma 1 definisce:
• Il controllo di regolarità amministrativo-contabile, inteso a garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa,
• Il controllo di gestione inteso a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa, per consentire ai Dirigenti di ottimizzare, mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati,
• la valutazione dei Dirigenti,
• la valutazione ed il controllo strategico intesi a supportare l’attività degli organi di indirizzo politico-amministrativo ed ad apprezzare l’adeguatezza delle scelte operate dai Dirigenti per attuare le direttive, i piani ed i programmi stabiliti dagli organi di indirizzo politico-amministrativo .
Infine, il Decreto Legislativo 267/2000 ha introdotto il Testo Unico degli Enti Locali (TUEL).
In materia di qualità, l’iter normativo può essere sintetizzato nel modo seguente:
• D.P.C.M 27 gennaio 1994: “Principi sull’erogazione dei pubblici servizi”,
• D.P.C.M 11 ottobre 1994: “Direttiva sui principi per l’istituzione ed il funzionamento degli Uffici per le relazioni con il pubblico (URP)”,
• D.P.C.M 19 maggio 1995: “Prima individuazione dei settori di erogazione dei servizi pubblici ai fini dell’emanazione degli schemi generali di riferimento delle Carte dei Servizi”, sull’esempio della Citizen Charter britannica,
• Decreto Legislativo 286/1999, art. 11 “Qualità dei servizi pubblici e Carte dei servizi”,
• Direttiva del Ministero della Funzione Pubblica del 24 marzo 2004: “Rilevazione della qualità percepita dai cittadini”,
• Direttiva del Ministro per l’innovazione e le tecnologie di concerto con il Ministro per la Funzione Pubblica del 27 luglio 2005: “Direttiva per la qualità dei servizi online e la misurazione della soddisfazione degli utenti”,
• Direttiva del Ministro per le riforme e le innovazioni nella Pubblica Amministrazione per una Pubblica Amministrazione di qualità del 19 dicembre 2006, Direttiva del Ministro Nicolais.
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